Tillaga um lögfestingu samnings Sþ um réttindi fatlaðs fólks

Ágúst Ólafur Ágústsson þingmaður Samfylkingarinnar er fyrsti flutningsmaður þingsályktunartillögu um lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.Tillagan hljóðar svo:Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að undirbúa lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

Frumvarp, sem feli í sér lögfestingu samningsins og aðlögun íslenskra laga að honum, verði lagt fram á Alþingi með það að markmiði að samningurinn verði lögfestur eigi síðar en 13. desember 2019.

 Í greinargerð segir m.a.:

    Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks er alþjóðasamningur sem felur í sér skyldur aðildarríkja til þess að tryggja réttindi fatlaðs fólks. Íslensk stjórnvöld undirrituðu samninginn án fyrirvara 30. mars 2007 ásamt valfrjálsri bókun. Í október 2016 var samningurinn síðan fullgiltur fyrir Íslands hönd. 
    Allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna samþykkti ályktun 13. desember 2006 um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Samningurinn er alþjóðasamningur sem felur í sér skyldur aðildarríkja til þess að tryggja mannréttindi fatlaðs fólks. 
    Segja má að fatlað fólk sé fjölmennasti minnihlutahópur heims og er áætlað að um 650– 800 milljónir manna séu með einhvers konar fötlun. Fatlað fólk er hins vegar mjög margbreytilegur hópur fólks. Mikilvægt er að hafa það í huga þegar unnið er að réttindamálum fatlaðs fólks. 
    Þá er mjög mikilvægt og skylt samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna að tryggja víðtækt og virkt samráð. 

   Markmið samningsins eru að „efla, verja og tryggja full og jöfn mannréttindi og grundvallarfrelsi fyrir allt fatlað fólk til jafns við aðra, jafnframt því að efla og vinna að virðingu fyrir eðlislægri mannlegri reisn þess“. 

    Mikilvægustu skilaboð samningsins eru að fatlaðir einstaklingar eigi fullan rétt á öllum viðurkenndum mannréttindum til jafns við aðra og að þeir eigi að fá að njóta sjálfstæðs lífs og einstaklingsfrelsis til jafns við aðra. Til að svo megi verða er í samningnum lögð sérstök áhersla á tækifæri fatlaðs fólks til fullrar þátttöku á öllum sviðum mannlífs og samfélags og spjótum beint að venjum og siðum, staðlaðri ímynd, fordómum, skaðlegri framkvæmd, einangrun og útilokun sem tengist fötluðu fólki. 
    Samningurinn er mjög öflugt tæki í baráttunni fyrir fullum mannréttindum fatlaðs fólks. Mikilvægasta verkefnið er þó enn og verður áfram að tryggja öllu fötluðu fólki í verki öll þau réttindi sem mælt er fyrir um í samningnum. 
    Þá er ítrekað að samstarf og samráð við fatlað fólk, réttinda- og hagsmunasamtök þess, persónulega talsmenn og sérfræðinga í málaflokknum er nauðsynlegt til þess að hægt sé að gera markvissar og viðeigandi breytingar og ráðstafanir í allri stefnumótun og áætlanagerð, reglusetningu og framkvæmd. 

Fullgilding samningsins dugir ekki. 
    Íslensk stjórnvöld undirrituðu samninginn án fyrirvara 30. mars 2007 ásamt valkvæðum viðauka við hann. Samkvæmt íslenskri réttarskipan felur undirritun alþjóðasamninga í sér að stjórnvöld telji samningsgerðinni lokið og að íslensk stjórnvöld, sem aðili samningaviðræðna, geri ekki athugasemdir við samningsniðurstöðuna að öðru leyti en fram kemur í fyrirvörum við undirritun. Undirritun samnings hefur hins vegar ekki í för með sér að íslensk stjórnvöld séu skuldbundin til þess að efna samninginn en í undirritun felst hins vegar yfirlýsing um vilja til þess. 
    Hinn 20. september 2016 var samningurinn fullgiltur fyrir Íslands hönd í samræmi við ályktun Alþingis nr. 61/145 en fullgilding á mannréttindasamningi í framkvæmd hefur stuðst við 21. gr. stjórnarskrárinnar og er leitað eftir samþykki Alþingis fyrir slíku. Samþykkis er aflað með þingsályktun um að Alþingi veiti ríkisstjórninni heimild til þess að fullgilda viðkomandi samning. Að því búnu er fullgildingarskjal undirritað og sent til aðalframkvæmdastjóra Sameinuðu þjóðanna. Samningurinn tekur síðan formlega gildi að því er Ísland varðar að liðnum ákveðnum tíma frá móttöku skjalsins. 
    Fullgilding samningsins er mikilvægur áfangi í að tryggja fötluðu fólki mannréttindi og tækifæri sem flestu ófötluðu fólki þykja sjálfsögð. Með fullgildingu samningsins skuldbinda íslensk stjórnvöld sig til að tryggja fötluðu fólki öll þau lágmarksréttindi sem samningurinn mælir fyrir um auk þess að gera þær breytingar á íslenskri löggjöf, reglum, stjórnsýsluframkvæmd og þjónustu sem nauðsynlegar eru til að tryggja að ákvæði samningsins verði uppfyllt. 
    Þótt íslensk stjórnvöld séu með fullgildingu skuldbundin til að tryggja fötluðu fólki þau réttindi sem samningurinn mælir fyrir um er sú skuldbinding aðeins samkvæmt þjóðarétti. Vegna tvíeðliskenningarinnar sem lögð er til grundvallar í lagatúlkun hér á landi þarf að lögfesta alþjóðlega samninga ef þeir eiga að hafa bein réttaráhrif hér á landi. Því er samkvæmt íslenskri réttarskipan ekki hægt að beita samningnum með beinum hætti fyrir íslenskum dómstólum, eins og hægt er að gera með almenn lög, nema hann hafi verið lögfestur. 
    Samkvæmt íslenskri stjórnskipun fær þjóðréttarsamningur ekki lagagildi nema löggjafarvaldið grípi til sérstakra aðgerða til viðbótar við fullgildinguna, þ.e. veiti samningnum lagagildi. Hafi samningur þannig einungis verið fullgiltur en íslensk lög stangast á við einhver ákvæði hans víkja ákvæði samningsins. Rétt er þó að taka fram að samkvæmt íslenskum rétti ber dómstólum og öðrum úrskurðaraðilum að líta til þjóðréttarlegra skuldbindinga íslenska ríkisins við túlkun laga. Afleiðing vegna beins áreksturs laga og skuldbindinga samkvæmt fjölþjóðlegum samningi kann hins vegar að vera sú að íslenska ríkið hafi brotið gegn þeirri þjóðréttarlegu skyldu sem stofnaðist við fullgildingu samningsins. Getur íslenska ríkið þá hlotið aðfinnslur og ábendingar frá fjölþjóðlegum eftirlitsaðilum sem mælt er fyrir um í slíkum samningum að skuli hafa eftirlit með því hvernig aðildarríki uppfylla þá. 
    Íslenskur doktorsnemi í lögfræði við Harvard-háskóla, Kári Hólmar Ragnarsson, sagði nýlega í Úlfljóti, tímariti laganema við Háskóla Íslands, að nýjustu dómar Hæstaréttar bentu til þess að dómstóllinn væri „gríðarlega tregur“ til þess að fjalla um félagsleg réttindi og að staða þeirra fyrir íslenskum dómstólum væri veik og vernd þeirra hefði hrakað á allra síðustu árum. Í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar segir að öllum, sem þess þurfa, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. 
    Í grein sinni rekur Kári Hólmar að Hæstiréttur hafi aðeins einu sinni fallist á málsástæðu á grundvelli ákvæðisins, en það var í hinum svonefnda Öryrkjabandalagsdómi árið 2000. Þá komst rétturinn að þeirri niðurstöðu að lög frá Alþingi, sem fólu í sér skerðingu örorkubóta vegna tekna maka, brytu í bága við umrætt ákvæði stjórnarskrárinnar. Kári segir að í kjölfar dómsins hafi verið höfð uppi stór orð um að túlkun dómstóla á ákvæðum sem varða félagsleg réttindi gæti leitt af sér stórvægilegar breytingar á stjórnskipuninni. Sá spádómur hafi hins vegar ekki ræst. „Þótt fjöldi mála þar sem ákvæðinu er borið við hafi aukist á síðustu árum, þá hefur Hæstiréttur hafnað öllum kröfunum. Í ýmsum tilvikum hefur Hæstiréttur ekki einu sinni tekið afstöðu til ákvæðisins, þótt því sé borið við,“ segir hann. Héraðsdómur hefur einu sinni fallist á málsástæðu á grundvelli 76. greinarinnar, árið 2015, en í þeim dómi var talið að óheimilt hefði verið að synja sjón- og heyrnarskertri konu um endurgjaldslausa táknmálstúlkun á grundvelli fjárskorts. Slík synjun var talin brjóta í bága við rétt konunnar til aðstoðar samkvæmt 76. greininni. Dóminum var ekki áfrýjað. 
    Kári sagði í samtali við Vísi í júní árið 2017 að ekki væri samræmi milli dóma að því er varðaði aðferðir og mælikvarða við mat á því hvort brotið hefði verið gegn 76. greininni: „Nýjustu dómar Hæstaréttar benda til þess að rétturinn sé gríðarlega tregur til þess að fjalla efnislega um félagsleg réttindi og gefa í skyn að grundvallarálitaefni á þessu sviði, til dæmis um fjárhæð örorkulífeyris, falli nær alfarið utan valdsviðs dómstóla. Þannig hefur Hæstiréttur í raun skipað fjárstjórnarvaldi löggjafans ofar stjórnskipulegum réttindum.“ 
    Þrátt fyrir þau jákvæðu áhrif sem fullgilding samningsins hefur haft í för með sér telja flutningsmenn þessarar tillögu nauðsynlegt að ganga skrefinu lengra. Þess vegna er hér ályktað um lögfestingu samningsins eigi síðar en 13. desember 2019 en þá verða 13 ár liðin frá því að hann var samþykktur á vettvangi Sameinuðu þjóðanna. Samhliða lögfestingu samningsins skal aðlögun íslenskra laga að ákvæðum samningsins einnig lokið þá. 
    Íslensk stjórnvöld hafa einungis lögfest örfáa alþjóðasamninga og má þar nefna barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna (2013), mannréttindasáttmála Evrópu (1994) og EES-samninginn (1993). 

Þverpólitísk samstaða. 
    Þó nokkrir þingmenn hafa beitt sér fyrir auknu vægi samningsins sem og aðlögun íslenskra laga að samningnum. Nú síðast lagði Þórhildur Sunna Ævarsdóttir alþingismaður fram þingsályktunartillögu um að fela forseta Alþingis að skipa sérnefnd þingmanna sem hefði það hlutverk að hefja heildarendurskoðun lögræðislaga, nr. 71/1997, en auk heildarendurskoðunar á lögunum yrði sérstaklega litið til ákvæða samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Mikilvægt er að umrætt þingmál nái fram að ganga. 
    Einnig ber að geta þess að þingsályktunartillaga um fullgildingu samningsins var lögð fram árið 2016 undir forystu Kristjáns L. Möllers, en meðflutningsmenn voru úr mörgum stjórnmálaflokkum. Velferðarnefnd undir forystu Sigríðar Ingibjargar Ingadóttur formanns og Páls Vals Björnssonar framsögumanns afgreiddi málið um fullgildinguna með skýrslu skv. 31. gr. laga um þingsköp Alþingis. 
    Loks ber að geta þess að félags- og jafnréttismálaráðherra lagði fram stefnu og framkvæmdaáætlun í málefnum fatlaðs fólks fyrir árin 2017–2021 á 146. löggjafarþingi 2016– 2017. Þar kom m.a. fram að kynna bæri mun betur samninginn um réttindi fatlaðs fólks ásamt fjölmörgum aðgerðum í þágu fatlaðs fólks. Samkvæmt þessari áætlun ber að innleiða samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks í alla lagaumgjörð og framkvæmd en eftir stendur þó lögfestingin sjálf sem hefur, eins og fyrr var lýst, mikla efnislega þýðingu varðandi beitingu samningsákvæðanna og þar með fyrir réttarstöðu og réttaröryggi fatlaðs fólks með tilliti til mannréttinda sem samningnum er ætlað að tryggja að það njóti. 
    Flutningsmenn eru vongóðir um að þverpólitísk samstaða myndist um að stíga skrefið til fulls og að samningurinn verði lögfestur. 

Lögfesting barnasáttmálans sem fyrirmynd. 
    Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (barnasáttmálinn) var lögfestur árið 2013 en fyrsti flutningsmaður þessarar tillögu lagði fram þingsályktunartillögu um að lögfesta bæri barnasáttmálann og var hún samþykkt á Alþingi árið 2009. Það var gert til að tryggja enn betur en gert var með fullgildingu samningsins þau réttindi sem samningurinn mælir fyrir um. 

 

Björgvin Guðmundsson